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Kein Schweigerecht des Arbeitgebers wegen DS-GVO bei Verkehrsordnungswidrigkeiten eines Arbeitnehmers

Das Verwaltungsgericht Regensburg (Az. RN 3 K 19.267) befasste sich im Frühjahr 2019 mit der Auskunftspflicht des Arbeitgebers über seinen Arbeitnehmer, der mit dem Dienstfahrzeug eine Verkehrsordnungswidrigkeit beging. Darf oder muss der Arbeitgeber ohne Zustimmung des Arbeitnehmers diesen gegenüber der Polizei identifizieren oder verbietet dies der Datenschutz? Darf die Verwaltungsbehörde den Arbeitgeber zum Führen eines Fahrtenbuches verpflichten, wenn er die Identifizierung verweigert? Ja, so das Verwaltungsgericht Regensburg.

Zusammenfassung

Das Verwaltungsgericht Regensburg entschied, dass der Arbeitgeber seinen Arbeitnehmer auf einem „Blitzerfoto“ identifizieren muss. Der Datenschutz steht nicht entgegen, wenn die zuständigen Polizei- und Verkehrsordnungsbehörden vom Arbeitgeber die Auskunft verlangen, wer mit dem Fahrzeug des Arbeitgebers eine Verkehrsordnungswidrigkeit begeht. Der Arbeitgeber ist auch ohne Einwilligung des Arbeitnehmers zur Auskunft berechtigt und verpflichtet. Verweigert der Arbeitgeber die Auskunft und kann daher der Fahrer nicht ermittelt werden, kann der Arbeitgeber zum Führen eines Fahrtenbuches verpflichtet werden.

Den Volltext des Urteils finden Sie hier.

Zum Hintergrund: Bei einer Fahrt auf der A3 in Höhe von Deggendorf Richtung Passau am 10.09.2018 unterschritt ein Fahrzeug bei 116 km/h den Mindestabstand zu Vorfahrenden. Der Abstand betrug erheblich weniger als 4/10 des Mindestabstandes. Dies wurde durch eine automatische Abstandskontrolle (Blitzer) festgestellt. Auf dem „Blitzerfoto“ ist eine Frau als Fahrerin erkennbar. Als Halter wurde der Kläger ermittelt, ein männlicher Unternehmer. Auf schriftliche Anfragen nach der Fahrerin reagierte der Kläger nicht. Die örtliche Polizei fragte telefonisch nach. Der Halter teilte mit, dass er die Frau erkenne. Es sei eine ehemalige Arbeitnehmerin. Die Identität gab der Halter aber unter Berufung auf den Datenschutz der DS-GVO nicht heraus.

Nach Anhörung des Halters erließ der Landrat einen Bescheid über eine sofortvollziehbare Fahrtenbuchauflage nach § 31a Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung (StVZO) für zwölf Monate. Gegen den Bescheid erhob der Halter die Anfechtungsklage und beantragte gleichzeitig die Vollziehung auszusetzen. Den Antrag auf Aussetzung der Vollziehung hatte das Verwaltungsgericht (Az. RN 3 S 19.266) im März 2019 bereits abgelehnt.

Das Verwaltungsgericht Regensburg entschied wie folgt:

1. Die Fahrtenbuchauflage ist rechtmäßig. Der Kläger war Halter, eine Zuwiderhandlung gegen Verkehrsvorschriften in nennenswertem Umfang liegt vor und eine Ermittlung des Fahrers war trotz Ausschöpfung der angemessenen Ermittlungsmaßnahmen nicht möglich.

2. Der Kläger konnte sich auf den Datenschutz nicht berufen, als er die Auskunft über die Fahrerin verweigerte. Die DS-GVO ist nicht anwendbar, weil es sich um Ermittlungsmaßnahmen zur Aufklärung bzw. Verhütung von Ordnungswidrigkeit handelte. Für diese ist die Anwendung der DS-GVO nach Art. 2 Abs. 2 lit. d) DS-GVO ausgeschlossen. Vielmehr ist für diese Datenverarbeitung nach Art. 1 Abs. 1 der Datenschutzrichtlinie für Polizei und Justiz, EU 2016/680 (JI-Richtlinie) die JI-Richtlinie einschlägig.

3. Die JI-Richtlinie in Verbindung mit dem Bundesdatenschutzgesetz (BDSG) und dem Art. 28 des Bayerisches Landesdatenschutzgesetzes (BayDSG) erlauben, dass die zuständigen Behörden vom Halter den Fahrer erfragen, der eine Verkehrsordnungswidrigkeit mit dem Fahrzeug begangen hat sowie dass der Halter die Frage auch beantworten muss.

Hilfsweise stellt das Gericht klar, dass auch die Anwendung der DS-GVO zu keinem anderen Ergebnis führen würde. Die Beteiligung der Polizei- und Ordnungsbehörden wäre nach Art. 6 Abs. 1 lit. e) DS-GVO i.V.m. Art. 2 und Art. 28 Abs. 2 Nr. 2 BayDSG und die Beteiligung des Klägers nach Art. 6 Abs. 1 lit. c) DS-GVO – jeweils ohne Einwilligung der Fahrerin – zulässig. Die Ermittlung der Fahrer durch die Behörde wäre für die Behörde für die Erfüllung ihrer Pflichten nach Art. 6 Abs. 1 lit. e) DS-GVO erforderlich. Der Kläger wäre dagegen als Halter des Fahrzeuges zur Mitwirkung rechtlich verpflichtet nach Art. 6 Abs. 1 lit. c) DS-GVO.

Anmerkung:

Dem Urteil ist im Ergebnis zuzustimmen. Der Kläger konnte sich in seiner Auskunftsverweigerung nicht erfolgreich auf das Datenschutzrecht berufen. Seitdem die DS-GVO anwendbar ist, erwachsen ihr die seltsamsten rechtlichen Fehleinschätzungen. Einer solchen unterlag hier der Kläger.

Die Prüfung der Voraussetzungen und der Verhältnismäßigkeit der Fahrtenbuchauflage nach § 31a StVZO ist eine Standardangelegenheit für mit dem Straßenverkehrsrecht betraute Spruchkörper der Verwaltungsgerichtsbarkeit. Im Urteil gelingt diese Prüfung lehrbuchartig und routiniert.

Das Urteil ist aber im datenschutzrechtlichen Bereich überdenkenswert: Dies betrifft die Abgrenzung zwischen den Anwendungsbereichen der JI-Richtlinie und der DS-GVO und auch die Prüfung der Rechtsgrundlage der Datenverarbeitung, wo das Gericht zwischen den einzelnen Verarbeitungsschritten und auch zwischen den einzelnen Verantwortlichen nicht differenziert.

1. Allgemeine Voraussetzungen der Fahrtenbuchauflage nach § 31a StVZO

Die allgemeinen Ausführungen zu den Voraussetzungen der Fahrtenbuchauflage nach § 31a StVZO sind gelungen. Danach kann die zuständige Behörde eine Fahrtenbuchauflage nach § 31a StVZO gegen den Halter eines Kraftfahrzeuges erlassen, wenn mit diesem Kraftfahrzeug eine Zuwiderhandlung gegen Verkehrsvorschriften in nennenswertem Umfang begangen wurde, der Fahrzeugführer vor dem Eintritt der Verjährung nicht zu ermitteln war und die zuständige Behörde ordnungsgemäß ermittelt hat. Genauer: Die Behörde hat in sachgemäßem und rationellem Einsatz der ihr zur Verfügung stehenden Mittel nach pflichtgemäßem Ermessen die Maßnahmen getroffen, die in gleich gelagerten Fällen erfahrungsgemäß zum Erfolg führen. Alle diese Voraussetzungen bejaht das Gericht zurecht.

2. Keine Recht aus DS-GVO, die Identifizierung des Fahrers zu verweigern

Das Gericht setzt sich damit auseinander, ob der Kläger aus Gründen des Datenschutzes die Identifizierung verweigern musste und verneint dies.

a) Prüfung überhaupt notwendig bei Fahrtenbuchauflage nach § 31a StVZO?

Es könnte hier bereits in Frage gestellt werden, warum das Gericht dies prüft. Die Fahrtenbuchauflage nach § 31a StVZO konnte unabhängig vom (datenschutzrechtlichen) Schweigegebotes verhängt werden. Es ist ständige Rechtsprechung der Oberverwaltungsgerichte, dass gegen Berufsgeheimnisträger, wie Strafverteidiger, eine Fahrtenbuchauflage nach § 31a StVZO verhängt werden kann, wenn diese eine Identifizierung eines Fahrzeugführers unter Berufung auf ihre nach § 203 StGB mit Strafe bedrohte berufliche Schweigepflicht vollkommen zurecht verweigern (vgl. etwa OVG Hamburg, NJW 2018, 1032 m.w.N.). Schweigt also der Halter unberechtigterweise oder berechtigterweise, kann das Fahrtenbuch verhängt werden.

Die Fahrtenbuchauflage ist jedoch eine Ermessensentscheidung. Bei den Ermessensentscheidungen hatte die Behörde alle wesentlichen Gesichtspunkte zu ermitteln und darf keinen außer Acht lassen (BVerwG, Urteil vom 18.03.1983, Az. 1 C 99/78). Die Auffassung der Behörde, dass der Kläger trotz des Datenschutzes verpflichtet war, die Fahrzeugführerin zu identifizieren, hatte der Kreis in der Ermessenentscheidung berücksichtigt. Die Behörde hat dies also zum wesentlichen Gesichtspunkt der Entscheidung gemacht. Dieser Gesichtspunkt war damit auch vom Verwaltungsgericht zu überprüfen.

b) Abgrenzung zwischen JI-Richtlinie und DS-GVO

Das Gericht stellt fest, dass die DS-GVO nicht einschlägig sei, weil die DS-GVO auf „Ermittlungen der Polizei nämlich von vornherein wohl schon keine unmittelbare Anwendung“ findet, vielmehr sei die JI-Richtlinie einschlägig.

Dies ist nur zur Hälfte richtig. Das Gericht betrachtet nicht die verschiedenen Verarbeitungen und nicht die verschiedenen Verantwortlichen einzeln und gesondert, sondern bewertet eine Vielzahl von Verarbeitungsschritten und Verantwortlichen zusammen, statt sie – datenschutzrechtlich zwingend – einzeln zu prüfen.

Hier ist die Verarbeitung aus zwei Perspektiven zu betrachten: Die Ermittlungsmaßnahmen der Behörden auf der einen Seite und die Mitteilung der Fahrerin durch den Kläger auf der anderen Seite. Das Verwaltungsgericht prüft jedoch ausschließlich aus der Behördenperspektive.

aa) Ermittlungen der Polizei- oder Ordnungsbehörden fallen unter JI-Richtlinie

Das Verwaltungsgericht begründet die Anwendung der JI-Richtlinie auf die Ermittlungsmaßnahmen von Behörde und Polizei sehr gut und lehrreich. Es erkennt vollkommen zutreffend, dass der Begriff der „Straftat“ in Art. 2 Abs. 2 lit. d) DS-GVO und in Art. 1 Abs. 1 JI-Richtlinie nicht die Straftat nach dem deutschen Strafgesetzbuch oder nach dem Grundgesetz meint, sondern einen europarechtlich eigenen („autonomen“) Begriff, der weiter ist. Dieser umfasst auch Ordnungswidrigkeiten. Das Gericht arbeitet anhand der zitierten Gesetzesbegründungen heraus, dass der Begriff der „für die Strafverfolgung zuständige Behörde“ die Funktion einer Behörde bei der jeweiligen Verarbeitung meint und nicht danach unterscheidet, ob die jeweilige Behörde hauptsächlich „Strafverfolgung“ betreibt.

bb) Aber: Auskunft durch Kläger unterfällt der DS-GVO und nicht der JI-Richtlinie

Das Gericht verkennt jedoch, dass diese umfangreichen Abwägungen auf die Auskunft durch den Kläger nicht anwendbar sind. Art. 2 Abs. 2 lit. d) DS-GVO und Art. 1 Abs. 1 JI-Richtlinie stellen beide wortgleich auf die Verarbeitung durch „die zuständigen Behörden“ ab.

Der Kläger ist aber keine Behörde, sondern ein Privater oder datenschutzrechtlich eine „nicht öffentliche Stelle“ nach § 2 Abs. 4 Bundesdatenschutzgesetz (BDSG). Auf seine Verarbeitung von personenbezogenen Daten findet daher nicht die JI-Richtlinie, sondern die DS-GVO Anwendung.

Das Bekanntgeben des Namens der Fahrerin ist eine Datenverarbeitung nach Art. 4 Nr. 2 DS-GVO in Form einer Offenlegung, also dem Zugänglichmachen des Datums, dass die ehemalige Mitarbeiterin des Klägers auf dem „Blitzerfoto“ zu sehen ist und damit die Fahrzeugführerin während der Ordnungswidrigkeit war.

cc) Jedoch: Als Hilfsbegründung durch Verwaltungsgericht geprüft

Im Ergebnis wirkten sich dies jedoch nicht aus, weil das Gericht in Form einer Hilfsbegründung auch die DS-GVO-Zulässigkeit einer Auskunft durch den Kläger gprüfte. Diese Prüfung ist jedenfalls im Ergebnis richtig.

Nach dem Gericht sei der Kläger nach Art. 6 Abs. 1 lit. c) DS-GVO berechtigt gewesen, die Auskunft zu erteilen, weil ihn eine rechtliche Pflicht getroffen hätte, die Auskunft zu erteilen. Das Gericht verweist dazu auf die Rechtsprechung des BVerwG (BVerwG, Beschluss vom 14.05.1997, Az. 3 B 28/97). Eine Rechtsnorm aus der sich diese Pflicht ergäbe, nennt das Verwaltungsgericht dagegen nicht. Eine solche Rechtsnorm hätte das Verwaltungsgericht nach Art. 6 Abs. 3 DS-GVO benennen, um eine wirksame Rechtsgrundlage für die Datenverarbeitung nach Art. 6 Abs. 1 lit. c) DS-GVO zu begrpnden. Dies tut das Gericht nicht, weil es eine solche Rechtsnorm für den Halter nicht gibt. Stimmen der Literatur verneinen eine echte Pflicht zur Mitwirkung, sondern bejahen lediglich eine Obliegenheit in Hinblick auf die drohende Fahrtenbuchauflage des § 31a StVZO.

Richtig ist, dass die Identifizierung der Halterin nach Art. 6 Abs. 1 lit. f) DS-GVO zulässig gewesen wäre. Die berechtigten Interessen des Klägers, nicht mit einer Fahrtenbuchauflage belegt zu werden, überwiegen die schutzwürdigen Interessen der Halterin, die schließlich durch die ursprüngliche Ordnungswidrigkeit nicht nur gegen Gesetze sondern auch gegen ihre Treupflichten aus dem Arbeitsverhältnis verstoßen hat.

dd) Arbeitnehmerdatenschutz nicht geprüft, aber im Ergebnis unerheblich

Schließlich hat das Verwaltungsgericht die Besonderheiten des Beschäftigtendatenschutzes nach § 26 BDSG ungeprüft gelassen.

Der Kläger war Arbeitgeber der Fahrzeugführerin. Die Identifizierung wäre nach § 26 Abs. 1 S. 2 BDSG zulässig gewesen, weil tatsächliche Anhaltspunkte den Verdacht begründen, dass die betroffene Person im Beschäftigungsverhältnis eine Straftat (im datenschutzrechtlichen Sinne) begangen hat, die Identifizierung zur Aufdeckung erforderlich war und das schutzwürdige Interesse der oder des Beschäftigten an dem Ausschluss der Verarbeitung nicht überwog.